الفســــاد وأثره على فاعلية السياسة الجمركية: مصر نموذجاً

 قراءة: صالح محروس محمد
 

يقوم الكتاب بمعالجة الموضوع في إطار منهج علمي تجريبي يجمع بين الإستنباط والإستقراء إذ أنه يرصد مفهوم الفساد وصوره ثم يحلّل أسبابه وآثاره وأدوات قياسه مع  معرفة مرتبة مصر والدول العربية وفقاً للمؤشرات الدولية لقياس الفساد في ضوء بعض الدراسات التجربية الخاصة بالموضوع. ثم يطبق ذلك على الجمارك مستنداً إلى عدد من المراجع المتعلقة بالجمارك والتجارة الدولية ومنظمة الجمارك العالمية لشرح وتفسير الفساد الجمركي.

 

مفهوم الفساد

 يعرّف البنك الدولي ظاهرة الفساد بأنها إساءة استخدام السلطة العامة لتحقيق منافع خاصة. وكلمة  corruption  باللغة الإنجليزية تعني الفساد وهي مشتقة من الفعل اللاتيني rumpere الذي يعني الكسر بمعنى أن شيئاً ما قد تم كسره. قد يكون هذا الشيء قاعدة سلوكية أو إدارية ويكون الكسر بهدف تحقيق منفعة.

والإفساد هو نقيض الإصلاح وهو جعل الشيء خارجاً عما ينبغي أن يكون عليه وهو الاعتدال، والمفسدة خلاف المصلحة والاستفساد خلاف الاستصلاح والفساد أعم من الظلم. وتعاني معظم دول العالم من وجود ظاهرة الفساد.

ويعني الفساد استغلال السلطة في تحقيق مكاسب خاصة وهو بهذا المفهوم  له العديد من الآثار الاقتصادية السلبية على النمو والاستثمار والعدالة وحصيلة الضرائب والإنفاق العام، وذلك إلى جانب آثاره الضارة اجتماعياً وسياسياً. ويُعرّف البعض الفساد باعتباره إساءة استغلال السلطة لتحقيق نفع خاص هو نتاج ثلاثة عوامل أساسية هي: احتكار السلطة وتمتع المسؤولين العموميين بسلطات استنسابية كبيرة مصحوبة بانخفاض مسؤوليات المساءلة والمحاسبة.

لعل واحد من أهم مظاهر الفساد هو سرقة الأصول العامة والتي باتت تشكّل مشكلة إنمائية على درجة من الخطورة وثمة صعوبة لتحديد قيمة ما تم نهبه من الأصول الحكومية في البلدان النامية على وجه الدقة.

بيد أن البعض يذهب إلى وضع حدود لهذه القيم بنحو 1.6 تريليون دولار تذهب إلى شتى الأنشطة غير الشرعية وأن معدل ما ينهبه المسؤولون العموميون الفاسدون في البلدان النامية والبلدان التي تمر بمرحلة انتقال، هي نحو 40 بليون دولار سنوياً، حيث يخفون هذه الأموال خارج بلدانهم ويكون من الصعوبة استعادتها. ويعادل هذا الرقم الناتج المحلي الإجمالي السنوي لأفقر 12 بلداً في العالم يعيش فيها نحو 240 مليون نسمة.

وهذه الأموال المنهوبة لا يمكن استعادتها لأنها تواجه عقبات كبيرة قانونية وقضائية وبسبب الافتقاد للإرادة السياسية فضلاً عن عدم استجابة السلطة القضائية في البلاد التى تم تهريب الأصول إليها. ولقد أدرك المجتمع الدولي خطورة الفساد والحاجة إلى آليات مطورة لمكافة آثارة المدمرة فطرح إطاراً جديداً لتيسير تتبع الأصول المنهوبة بفعل ممارسات الفساد والتي تم إخفاؤها في ظل ولايات قضائية والحجز عليها. فقد طرحت الأمم المتحدة اتفاقية لمكافحة الفساد والتي خرجت إلى حيز التنفيذ في عام 2005 ودعت الدول إلى التوقيع عليها. وتبنى البنك الدولي وصندوق النقد الدولي مبادرات وبرامج لمكافحة الفساد باعتباره من العوامل التي تقف أمام التنمية الاقتصادية. وطرح البنك الدولي مبادرة لإسترداد الأموال المنهوبة في كانون الأول ديسمبر 2007 وتركز المبادرة على استرداد الأموال المنهوبة والأصول على الصعيد الدولي، إذ أنها توفر تمويلاً ضرورياً للبرامج الاجتماعية والبنية التحتية.

    

يحدث الفساد عندما يمتلك الموظفون، أفراداً وجماعات، سلطة احتكارية علي المتعاملين وعندما يتمتع الموظفون بسلطة استنسابية تتحكم في عملية توفير المنتجات، سلعاَ كانت أم خدمات. وأخيراً عندما يكون مستوى المساءلة أو تحمل المسؤولية متدنية وتنامي الدور الحكومي في الاقتصاد الوطني، الأمر الذي يتطلب زيادة كبيرة في كل مستويات الضرائب والإنفاق الحكومي وتزايد نطاق اللوائح والرقابة على الأنشطة الحكومية. فتمتع المسؤولين الحكوميين بسلطات تقديرية واسعة طبقاً للوائح الحكومية المنتشرة، فسوف يعمد الأفراد والمؤسسات إلى عرض الرشاوى للإلتفاف حول هذه اللوائح. ومن الأسباب الاقتصادية للفساد، القيود على التجارة (مثل تراخيص الإستيراد) وتعدد أسعار الصرف بجانب مستويات الأجور المتدنية  وأسباب سياسية التصميم السيء للوائح والسياسات، حيث وضع حوافز قوية لصانعي السياسات والموظفين الحكوميين للإنخراط في الفساد، فاللوائح السيئة والفساد وجهان لعملة واحدة.

وينخفض الفساد مع  تزايد احتمالات كشف وضبط ممارسيه بوجود نظام فاعل للعقوبات على أرض الواقع قياس الفساد. ويتوقف الطلب على خدمات الفساد (الرشاوى) على حجم الدولة وهيكلها وتدفع الرشاوى عادة للحصول على المنافع الحكومية أو تجنب التكاليف والرسوم أو تخفيضها التي تفرض لتقديم الخدمة الحكومية.

 

قياس الفساد

يُمكن للفساد أن يحدث في أي مكان إذ أنه في كثير من البلدان يضع السياسيون مصالحهم الخاصة فوق مصالح الشعوب. كما يطلب المسؤولون مبالغ مالية أو خدمات من المواطنين نظير خدمات من المفترض أن تؤدى من دون مقابل.

ويتصف الفساد بالتعقيد والسرية الأمر الذي يجعل من قياسه عمليه شاقة ومكلفة. ومن هنا نشأت الحاجة إلى قياس ظاهرة الفساد ويري فيتو تانزي وهو صاحب مقالة "الفساد حول العالم"، أنه لو أمكن قياس الفساد فمن المحتمل التخلّص من الظاهرة. وفي الواقع العملي لا توجد أساليب مباشرة لقياس الفساد، لكن توجد ثمة أساليب غير مباشرة لقياس الفساد تقوم هذه الأساليب على توفير معلومات بشأن انتشار الفساد في الدولة أو المؤسسة المعنية، ويمكن الحصول على هذه المعلومات من خلال التقارير التي تنشرها الجهات المعنية بالظاهرة أو من خلال دراسات الحالة لبعض الجهات أو من خلال الاستبيانات لأن الطبيعة السرية للفساد تمثّل أكبر عقبة أمام الفساد.

ومع ذلك يعرض المؤلف أربعة مؤشرات لقياس الفساد طبقاً لمؤسسة الشفافية الدولية التي تنشر تقريراً سنوياً بما يسمّى بمؤشر إدراك الفساد (Corruption perceptions Index  CPI).

ويرتب هذا المؤشر الدول والمناطق بحسب درجة إدراك الفساد، وهو مؤشر مركب قائم على بيانات متعلقة بالفساد تم جمعها عن طريق مجموعة منتقاة من المؤسسات ذات السمعة الحسنة. ويُصنّف هذا المؤشر 176 دولة وفق مقياس يتراوح قيمته بين 100 (خلو كامل من الفساد) وصفر (أعلى درجة من الفساد).

المقياس الثاني هو مؤشر التحكم في الفساد Control of Corruption  ويعكس مدى استخدام السلطة العامة لتحقيق مكاسب خاصة ويقيس كل من أشكال الفساد الصغير والكبير على حد سواء، ويتراوح مؤشره بين 2.5 إلى 5.2. وتعنى القيمة المرتفعة للمؤشر القدرة على التحكم في الفساد.

المؤشر الثالث هو مؤشر دافعي الرشوة bribe-payers Index  الذي يصنف البلاد طبقاً لإنخراطها في الرشوة. وقيمة المؤشر بين صفر إلى 10 ويعني المؤشر المرتفع انخفاض احتمالات تورط شركات الدولة في الرشوة أثناء ممارسة أنشطتها في الخارج. أما المؤشر الرابع لقياس الفساد هو باروميتر الفساد العالميGlobal Corruption Barometer ، وهو عبارة عن مسح للرأي العام فيما يتعلق بصور وممارسات الفساد ويبيّن الكيفية التي ينظر بها للفساد على المستوى الوطني.

 

 

تعاني مصر بشكل كبير من شيوع مشكلة الفساد إذ حلّت في ترتيب متأخر جداً وفقاً لمؤشر CPI حيث بلغت قيمة المؤشر الخاص بها في عام 2012 المرتبة 118 من بين قائمة 176 دولة، وهو ترتيب متدنٍ يعكس إدراكاً قوياً بوجود الفساد في مصر ويتطلب جهوداً حثيثة لتحجيمه، خصوصاً إذا علم أن مؤشر مكافحة الفساد في مصر بلغ نحو 226 خلال عام 2010.

وجدير بالذكر أن الدنمارك وفنلندا ونيوزيلندا احتلت المرتبة الأولى بين الدول الأقل فساداً في العالم بمؤشر 90 فيما جاءت السويد وسنغافورة في المرتبتين الرابعة والخامسة بمؤشر 87.8 بينما احتلت الولايات المتحدة الأميركية المرتبة التاسعة عشر بقيمة 73 وجاءت الإمارات العربية المتحدة وقطر في مقدمة الدول العربية الأقل فساداً بترتيب 27 ومؤشر 68. وذيلت القائمة أفغانستان وكوريا الشمالية والصومال بقيمة 8.

وأكثر من 70% من الدول التي شملها المؤشر، أي ال176 دولة، قد سجلت مؤشراً أقل من 50 مما يعني انتشار ظاهرة الفساد انتشاراً كبيراً على المستوى العالمي. أيضاً خلت قائمة الدول العشرين الأولى الأقل فساداً عالميا ًوفقاً لمؤشر CPI في عام 2012 من أية دولة عربية إذ جاءت كل من الإمارات وقطر في المرتبة 27 بقية 68 لكل دولة.

 

أنواع الفساد

بحكم التصنيف الدولي للدول الأكثر فساداً فقد انتشرت أنواع الفساد المختلفة في الدولة النامية ومن ضمنها مصر والدول العربية.

ويتم تصنيف الفساد وفق معايير مجال ونطاق نشاط  الفساد وحجم الفساد ودرجته وانتماءات الأفراد المنخرطين في الفساد وطبيعة العلاقة بين طرفي الفساد.

ويقسّم الكتاب الفساد وفق مجال الفساد إلى أربعة مجالات هي: السياسي والإداري والمالي والأخلاقي.

الفساد السياسي يقوم على استغلال مقدرات الدولة والمال العام لخدمة نزوات ومصالح رأس المال الشخصية وتوطيد أركان النظام الحاكم وتحالفاته ونوابه وأعضائه والتغاضي عن أخطاء رموزه وتابعيهم وحاشيتهم، بما يخالف صحيح القانون.

أما الفساد الإداري حيث ينحرف الموظف عن تأدية عمله ويخالف القانون وضوابط القيم والحصول على منافع ومكاسب غير مشروعة.

الفساد المالي هو جميع الانحرافات المالية ومخالفة القوانيين واللوائح المالية من تنظيمات الدولة ومؤسساتها مع مخالفة ضوابط وتعليمات الرقابة الإدارية أخيراً.

أما الفساد الأخلاقي الذي يقصد به الانحرافات الأخلاقية وسلوكيات الأفراد غير المنضبطة بدين أو تقاليد أو عرف اجتماعي مقبول بلائحة أو وثيقة رسمية معتمدة لسلوكيات العمل كعدم الالتزام بقواعد العمل ومواعيده، وتعمد إهدار المال العام والمحسوبية والواسطة وغيرها.

كما يمكن تقسيم الفساد وفقاً لنطاقه الجغرافي إلى فساد محلي يتم داخل حدود الدولة ويمارس من خلال أطراف محلية، وفساد دولي يتجاوز حدود الدولة وذلك في تعاملها مع الخارج عند شرائها معدات ومستلزمات من الخارج حيث يتم دفع الرشاوى والعمولات للمسؤولين من قبل موردين.

وتتبع الشفافية الدولية نهجاً مختلفاً في تصنيف الفساد تقسّمه إلى فساد صغير وفساد كبير حيث يمارس الفساد الصغير من قبل صغار الموظفين حيث تكون رواتبهم متدنية بشكل لا يسمح بتلبية حاجاتهم المعيشية.

أما الفساد الكبير من قبل موظفين يشغلون درجات وظيفية عالية وينطوي على مبالغ كبيرة من الأموال. ويُصنّف البعض الفساد تبعاً لانتماءات الأفراد المنخرطين فيه إلى فساد القطاع العام وفساد القطاع الخاص المختلط.

  

للفساد تأثيرات اقتصادية عديدة على كل من الاستثمار والنمو والعدالة والمالية والكفاءة حيث يعرض الكتاب دراسات كثيرة تؤكد أن الفساد يخفض من الاستثمار  وثمة ارتباط سلبي بين الفساد والنمو الاقتصادي وأن الفساد يترجم السلطة السياسية إلى مكاسب اقتصادية ويعيد توزيع الموارد من الفقراء إلى الأغنياء.  

وللفساد أثره على الناتج المحلي والعدالة حيث أثبتت الدراسات التجريبية أن ثمة علاقة قوية بين الفساد ونصيب الفرد من الناتج المحلي الإجمالي. وأكدت الدراسة أن الفساد يضر بقضية العدالة الاجتماعية فيزيد من دخول الفئات المنخرطة في أنشطة الفساد على حساب الفقراء فتزيد الفجوة بينهم.

وبالنسبة للدول النامية قد يؤثر الفساد على كفاءة تدفقات المعونات والمساعدات ويؤدي إلى نقص الموازنة والاستدانة.

ويصنف الكتاب للفساد الجمركي كنموذج للفساد الأكثر خطورة وهو الذي يتنشأ داخل الإدارات الجمركية في العديد من البلدان حيث تتولد حوافز وفرص ترتبط بطبيعة وخطورة وتعدد المهام التي تقوم بها هذه الإدارات، وهو نموذج للفساد المالي في مؤسسات الدولة حيث تتمتع الإدارات الجمركية باحتكار السلطة ويتمتع موظفوها بدرجة عالية من السلطة الاستنسابية، إلى جانب انخفاض مستويات المساءلة والمحاسبة على نطاق واسع.

وتعاني الجمارك المصرية من وجود ظاهرة الفساد وقد أخذ هذا الفساد أشكالاً من الممارسات تراوحت بين التلاعب في تصنيف السلع لتخفيض فئة الضريبة أو التلاعب في قيمة الواردات بهدف تخفيض وعاء الضريبة الجمركية وضريبة المبيعات أو الاتفاق على رد أو تسوية مبالغ بغير وجه حق في ظل نظم السماح المؤقت. وانعكس ذلك الفساد في الجمارك المصرية على تراجع حصيلة الضريبة الجمركية وضريبة المبيعات على السلع المستوردة بشكل ملموس، أيده التراجع المستمر في نسبة الحصيلة إلى قيمة الواردات.

ولمحاربة الفساد الجمركي يجب تطبيق العناصر المقررة في إعلان أروشا المعدل للنزاهة الجمركية والالتزام بالاتفاقيات التي تقررها منظمة الجمارك العالمية والمادة السابعة من اتفاقية الغات لعام 2004.

ويطرح الكتاب رؤى لمكافحة الفساد في مصر والدول النامية فيؤكد أن وجود الديمقراطية يحد إلى مدى بعيد من الفساد من خلال تزايد المنافسة على التفويضات السياسية إذ أن المنافسة على المناصب السياسية تُمكّن المجتمعات من التخلّص من جوانب الأداء السيء. فالمسؤولون معنيون فقط بتعظيم ثرواتهم ودخولهم الشخصية ويتم عزلهم من خلال الاقتراع العام، وربما يجد مرشحو المعارضة فرصاً للفوز بالانتخابات من خلال وعود التحسين التي يقدمونها من خلال برامجهم المقترحة.

كما أن محاسبة للفاسدين من خلال العقوبة المقررة تحد من الفساد عن طريق نظام فاعل للعقوبات يطبق على أرض الواقع.

وينبغي وضع استراتيجية لمكافحة الفساد تقوم على تقليل كل من المنافع والتكاليف الخاضعة لسيطرة الموظفين العموميين والحد من السلطة الاستنسابية في تخصيص المكاسب وفرض الأضرار، وتدعيم أجهزة الرقابة، وتوفير هيكل رواتب وأجور تنافسي لموظفي الدولة يضمن لهم معيشة لائقة تحصّنهم من مغريات الفساد.