الجدوى السياسية لاستراتيجيات العقوبات الاقتصادية: أزمة أوكرانيا نموذجاً

• 

مثّل استخدام العقوبات الاقتصادية بمستوياتها المختلفة عبر التاريخ جزءاً لا يتجزأ من السياسة الخارجية لمعظم الدول، ليس فقط للتأثير على السياسة الخارجية وأهداف الأمن القومي للدول الأخرى، بل أيضاً للاستجابة أحياناً للاحتياجات السياسية المحلية والضغوط الاقتصادية الداخلية. 

وتعود ظاهرة الحصار الاقتصادي بالمعنى الدقيق الى عام 432 قبل الميلاد، عندما حظر بريكليس الأثيني الاستيراد من دول المدن اليونانية التي رفضت الانضمام إلى ما عُرف بتحالف عصبة ديليان ((Delian League بقيادة أثينا، خلال الحرب البيلوبونيسية. كما مارس الرومان استراتيجية العقوبات الاقتصادية في الفترة 232-225 قبل الميلاد لمنع التجارة مع الغول ( (Gauls، كما عرفت فترة الحروب الدينية للإصلاح في أوروبا هذه الاستراتيجية، عندما استخدم بعض الدول الحظر التجاري والعقوبات الاقتصادية الأخرى لإجبار دول أخرى على الامتثال لالتزامات معاهدات حماية بعض الأقليات المسيحية، وبقيت ظاهرة العقوبات الاقتصادية متواصلة في كل الفترات التاريخية اللاحقة، وتصاعدت بعد القرن التاسع عشر وخلال الحربين العالميتين الأولى والثانية، وخلال الحرب الباردة حتى يومنا هذا[1]. 

وتعدّ الولايات المتحدة – كما سنوضح – الدولة الأكثر لجوءاً إلى هذه الاستراتيجية منذ فترة ما بعد الحرب العالمية الثانية. وتشير قاعدة بيانات العقوبات الاقتصادية العالمية (The Global Sanctions Database) إلى تصاعد استخدام العقوبات الاقتصادية في السنوات الأخيرة؛ فقد بلغ عدد قضايا العقوبات التي أمكن تتبّعها خلال الفترة الزمنية 1950-2019 ما مجموعه 1045 حالات، وتم تسجيل 77 منها خلال السنوات الثلاث 2017-2020، ويلاحظ أن هناك زيادة في العقوبات الموجهة إلى قطاعات محددة بهدف لجم استطراق آثار العقوبات على جهات أو قطاعات غير مستهدفة. 

ومن الضروري التمييز بين أربعة مفاهيم في إطار استراتيجيات العقوبات الاقتصادية[3]:

أ‌- العقوبات الاقتصادية المحددة (Sanctions): أي منع أنشطة تجارية معينة إلا بترخيص.

ب‌- الحظر الاقتصادي (Embargo): ويعني الوقف الشامل لكل الأنشطة التجارية غير المرخصة مع دولة أخرى، وعدم السماح باستخدام موانئها أو أراضيها في التجارة مع تلك الدولة.

ت‌-  الحصار الاقتصادي (Blockade): إغلاق جميع ممرات التجارة الدولية مع دولة أو عدد من الدول بالقوة العسكرية، ومنع الأطراف الآخرين من ممارسة النشاط التجاري مع الدول المستهدفة، ويعدّ الحصار عملاً حربياً لا مجرد ممارسة لحق اقتصادي مشروع.

ث‌-  المقاطعة الاقتصادية: (Boycott): منع كل الأنشطة التجارية مع دولة معينة، ومنع السماح للأطراف الآخرين بربط أنشطتهم مع تلك الدولة بأنشطتها التجارية مع الدولة صاحبة القرار بالمقاطعة. 

قياس الجدوى السياسية لاستراتيجيات الحصار الاقتصادي

من الضروري التمييز بين الأهداف الحقيقية للعقوبات الاقتصادية والأهداف الدعائية، فكثيراً ما غلفت الدول الغربية عقوباتها الاقتصادية بالادّعاء أنها "لحماية الحريات وحقوق الإنسان وتعزيز القيم الديمقراطية"، لكن الدراسات العلمية تشير الى أن الفشل في تحسين مستويات الحريات السياسية وحقوق الإنسان نتيجة ممارسة سياسات العقوبات الاقتصادية خلال الفترة من 1990 الى 2020 راوح بين 65 و95% من الحالات[4]، رغم أن هذا الادّعاء لفرض العقوبات يمثل الأعلى في تبرير العقوبات، كما يوضح الرسم البياني التالي[5]:

وتشمل أسباب فرض العقوبات، طبقاً لبيانات الدول التي تفرضها، تسعة أسباب كبرى هي بالترتيب: حقوق الإنسان، الديمقراطية، وقف الحرب، تغيير سياسات الدول المستهدفة، منع نشوب الحرب، زعزعة استقرار نظم سياسية معينة، مواجهة الأنشطة الإرهابية بسبب نزاعات إقليمية، وأسباب أخرى متفرقة.

• 

متغيّرات قياس فاعلية العقوبة الاقتصادية: 

تتباين مناهج ونماذج قياس فاعلية العقوبة الاقتصادية، لكن أغلب الدراسات العلمية تركز على المؤشرات التالية، التي تحدّد مدى جدوى فرض العقوبات[6].

أ‌-طبيعة النظام السياسي المستهدف (ديمقراطي – استبدادي – هجين)

ب‌-نقاط الضعف الاقتصادية في الدولة المستهدفة

ت‌- مستوى العلاقات الاقتصادية مع الدولة المستهدفة

ث‌- تعدّد جهات فرض العقوبة (العقوبات الجماعية)

ج‌- فاعلية الحصار المالي استناداً إلى النظام المالي في الدولة المستهدفة

ح‌- إمكان تطبيق الحصار الذكي (أي جعل أثر الحصار يصيب النظام السياسي المستهدف أكثر من المجتمع).

خ‌- حجم الخسائر للدولة المستهدفة قياساً إلى قوتها الاقتصادية

د‌- طول فترة العقوبات.

 أهم المؤشرات التي يجري قياسها لتحديد نتائج العقوبات الاقتصادية:

تتعدد المؤشرات التي يمكن اعتمادها لقياس فاعلية العقوبات، وخاصة العقوبات الاقتصادية، لكن أغلب الدراسات تركز على المؤشرات التالية:

1- زيادة الفروق الطبقية (مؤشر غيني): دلّت المؤشرات الكمية لقياس الفروق الطبقية قبل فرض العقوبات على اتساع الهوة الطبقية بعد العقوبات[7].

2- أما في مجال تأثير العقوبات الاقتصادية على معدلات النمو الاقتصادي، فقد دلت الدراسات[8] على تباين في مستويات التأثير عندما يكون الإجراء أحادياً مقارنة بالإجراء الجماعي، مثل إجراءات من الأمم المتحدة. ففي دراسة على عيّنة تشمل 68 دولة تعرّضت للعقوبات خلال الفترة ما بين 1976 و2012، تبين أن العقوبات التي تفرضها الأمم المتحدة لها تأثير مهم على النمو الاقتصادي يصل في المتوسط الى ما بين 2.3 و3.5 نقاط مئوية، وتستمر هذه الآثار الضارة لمدة 10 سنوات. أما في حالة فرض العقوبات من قبل الولايات المتحدة منفردة أو مع عدد محدود من الدول، فإن التأثير على معدلات النمو يكون أقل بشكل واضح، ولا يتجاوز 0.5 - 0,9 نقطة، ويستمر تأثيرها نحو 7 سنوات. 

3- تكشف دراسات العقوبات الاقتصادية الخاصة بقطاعات استراتيجية، مثل التعدين والطاقة، أن العقوبات التجارية الكاملة تقود إلى انخفاض يصل الى نحو 44 في المئة في التجارة الدولية، في قطاع التعدين، بين البلدان الخاضعة للعقوبات والدول التي تفرض عقوبات[9].

الآثار السياسية للعقوبات الاقتصادية:

تتمحور أهداف العقوبات الاقتصادية بشكل عام حول بُعدين هما: تغيير النظام السياسي من ناحية أو دفع النظام السياسي لتغيير سياساته باتجاه سياسات يسعى لها الطرف الذي يفرض العقوبات. وتشير الدراسات الخاصة بهذين البعدين إلى أن نتائج العقوبات الاقتصادية في 188 حالة عقوبات كانت على النحو التالي[10}:

• 

وتكشف هذه الدراسة المشار إليها أن هناك أحد عشر متغيّراً يؤثر في مستويات التذبذب في مدى نجاح العقوبات سياسياً، وتتمثل هذه المؤشرات في: نسبية القوة بين طرفي الصراع، مستوى الاستقرار السياسي في الدولة المستهدفة، مدى تصاعد الأزمة، طبيعة موضوع النزاع، درجة الجوار الجغرافي، الدول المستهدفة الحبيسة (Land locked)، مستوى المساعدات الخارجية للدولة المستهدفة، حجم تأثير العقوبات على الدولة المستهدفة، حجم تأثير العقوبات على الدولة الفارضة للعقوبات، مستوى ديمقراطية الدولة المستهدفة، مستوى ديمقراطية دولة العقوبات. ويتبيّن من القياسات الكمية أن هناك ثلاثة متغيّرات من بين الـ11 متغيّراً هي الأكثر تأثيراً في تحديد مستوى نجاح العقوبات، وهي: نسبية القوة بين المتنازعين أولاً، والجوار الجغرافي بين الدولة المستهدفة ودول العقوبات ثانياً، وأخيراً مستوى الاستقرار السياسي في الدولة المستهدفة.

ولا تختلف هذه النتائج من حيث التقييم الإجمالي عن نتائج قاعدة معلومات العقوبات الاقتصادية العالمية التي يظهرها الرسم التالي[11]:

• 

تحديد الاتجاه الأعظم في العقوبات الاقتصادية

تشير المؤشرات الكمية المتوافرة إلى أن الفترة التي تفرّدت خلالها الولايات المتحدة بقدر كبير من القطبية الأحادية (1985-1995) كانت نسبة حالات نجاح العقوبات الاقتصادية تراوح بين 35 و40%، لكن هذه النسبة بدأت بالتراجع بعد صعود قوى دولية مثل الصين، واسترجاع روسيا لعافيتها بعد تفكّك الاتحاد السوفياتي. وتبيّن المؤشرات أن نسبة النجاح تراجعت من تلك الفترة حتى عام 2016 الى نسبة 20%، أي إن نجاح سياسات العقوبات الاقتصادية تراجعت بنسبة عالية[12]. ويبدو أن العولمة التي أدّت إلى التداخل المفرط بين اقتصادات دول العالم والقطاعات المختلفة المعتمد بعضها على بعض جعلت لجم الآثار العكسية لسياسات العقوبات الاقتصادية أكثر تعقيداً وأصعب على ضبط إيقاعها.

دلالات الاتجاهات العظمى على الأزمة الاوكرانية

تقف الولايات المتحدة على رأس دول العالم من حيث اللجوء إلى سياسات العقوبات الاقتصادية، ويبيّن الجدول التالي أعداد الدول والهيئات والأفراد الذين وقعوا تحت طائلة قوانين العقوبات الاقتصادية خلال الفترة من 2009 إلى مطلع 2020، حيث يشير الاتجاه الأعظم الى التزايد المستمر[13].

• 

ولو اعتمدنا نموذج قياس نجاح العقوبات الاقتصادية الذي اعتمده عدد من المؤسسات الرسمية الأميركية لتحديد مدى النجاح في العقوبات المطبّقة حتى عام 2020 على 19 دولة، وطبّقناه على الحالة الروسية في الأزمة الأوكرانية، ثم أضفنا إليها المؤشرات التي أوردناها في قياس الجدوى، فسنجد أن معادلة العلاقة بين مؤشرات العقوبات ومستويات النجاح هي على النحو التالي[14]:

أ‌- إذا كانت العقوبات تتم من خلال منظمة دولية أو تجمع دولي (مثل الأمم المتحدة أو الاتحاد الأوروبي... إلخ)، تكون نتائج العقوبات أقوى.

ب‌- كلما كان هناك اعتماد اقتصادي متبادل كبير بين الدولة المستهدفة ودولة العقوبات، كانت النتائج متأرجحة.

ت‌- كلما كانت درجة تأثير العقوبات على طرف ثالث ليس طرفاً في النزاع الذي فرضت بسببه العقوبات كبيرة، تكون احتمالات النجاح أقل.

ث‌- كلما كان معدل الدخل الفردي في الدولة المستهدفة أقل، كانت احتمالات نجاح العقوبات أعلى.

ج‌- كلما كانت العقوبات موجهة إلى مكوّنات الاقتصاد الكلي، تكون آثار العقوبات أكثر فاعلية من توجّهها إلى مكوّنات الاقتصاد الجزئي.

ح‌- فاعلية العقوبات على الدول الديمقراطية أقوى منها على الدول الاستبدادية.

خ‌- كلما كان التجاور الجغرافي بين دولة العقوبات والدولة المستهدفة أقرب كانت الفاعلية أشد.

د‌-كلما كان مستوى الاستقرار السياسي في الدولة المستهدفة أعلى، كانت نتائج العقوبات أقل.

ذ‌-إذا كان فارق القوة بين دول العقوبات والدولة المستهدفة كبيراً، كانت فاعلية العقوبة أقوى والعكس صحيح.

العقوبات الغربية على روسيا: تطبيق نموذج تحليلي

طبقاً للإعلانات الغربية منذ نشوب الأزمة الأوكرانية الحالية، سيتم تطبيق العقوبات على الجهات الروسية التالية [15]:
1-  المؤسسات المالية والمصرفية وتشمل من 5 إلى 6 بنوك.
2-  مقاطعة البورصات الروسية
3- الأفراد، ولا سيما المسؤولون الكبار والمشرّعون الذين صوّتوا لصالح استقلال الشرق الأوكراني، الى جانب بعض رجال الأعمال ذوي الصلة بالدولة.
4-مؤسسات الطاقة ومشروع السيل 2 الخاص بالغاز.
5-  منع الحصول على الرقائق الإلكترونية
6- الامتناع عن تقديم خدمات الـ(SWIFT) الخاصة بالتحويلات المالية.

وعلى الرغم من أن روسيا تعرّضت للعقوبات أكثر من مرة، كان آخرها وأكثرها وضوحاً عام 2014، لكنها تمكنت من تجاوز الأزمة.

ورغم أن الإجراءات العقابية في هذه الجولة قد تكون أقسى، فإن القدرات الروسية حالياً هي أفضل بشكل واضح من القدرات عام 2014 [16]. فعند النظر إلى حجم التجارة الخارجية الروسية، نجد أن الميزان التجاري يسجّل فائضاً منذ عام 1998، وبلغ الفائض عام 2020 نحو 165.3 مليار دولار، لكنه تراجع بعد كورونا الى 91.8 مليار دولار، مع الأخذ في الاعتبار أن الشريك التجاري الأول لروسيا هو الصين، وأكثر من 50% من صادرات روسيا هي صادرات الطاقة (الغاز والبترول... إلخ)، وذكرت الإدارة العامة للجمارك الصينية أن حجم التجارة الروسية الصينية في الفترة من كانون الثاني/ يناير إلى تشرين الأول/ أكتوبر 2021 نما بنسبة 30.9% على أساس سنوي، ليصل إلى 115.66 مليار دولار أميركي. ويشير ذلك إلى إجمالي حجم التجارة المتوقع لعام 2021 بنحو 140 مليار دولار أميركي لهذا العام، وزادت الصادرات الصينية إلى روسيا بنسبة 30.6٪ لتصل قيمتها إلى نحو 52.9 مليار دولار أميركي خلال الأشهر العشرة الأولى من عام 2021، بينما نمت واردات الصين من السلع والخدمات الروسية إلى الصين بنسبة 31.2%، لتصل إلى 62.76 مليار دولار أميركي في الفترة نفسها[17].

ولعل مقارنة الحصار الاقتصادي لروسيا عام 2014 بعد أزمة جورجيا وضم جزيرة القرم مع أزمة أوكرانيا 2022، يشير إلى أن روسيا في وضع أفضل، رغم توسيع دائرة العقوبات عليها، وهو ما تدعمه المؤشرات التالية[18]:

1-إنّ العامل الذي كان الأكثر تأثيراً في الحصار خلال أزمة القرم عام 2014 هو التراجع الكبير والمتواصل لأسعار النفط والغاز، ما أدى إلى تراجع إجمالي الناتج المحلي الروسي؛ فقد انخفض سعر برميل النفط من 98 دولاراً عام 2014 الى نحو 43 عام 2016، لكن الأزمة الحالية في أوكرانيا أعادت أسعار النفط الى قيمة تجاوزت ما قبل أزمة القرم، وهو ما يعني تخفيف آثار الحصار على روسيا بقدر كبير، مقابل تحميل أوروبا زيادة على أسعار النفط من 43 دولاراً عام 2016 الى أكثر من مئة دولار حالياً، علماً بأن أوروبا تشتري نحو 13 مليون برميل يومياً... ويمكن تطبيق المعادلة نفسها على أسعار الغاز الذي تعتمد فيه أوروبا على روسيا بمعدل يصل الى نحو 40% في بعض الدول، مثل ألمانيا، وهي صاحبة أكبر إجمالي ناتج محلي في أوروبا.

2-  بتطبيق نموذج تحليل التقاطع التلقائي (Vector Auto regressions) نجد أن قيمة التغيّر في قيم القطاعات الواقعة تحت الحصار بين 2014 و2022 تغيّرت إيجابياً لصالح تحسين قدرة الاقتصاد الروسي، وخاصة أسعار الطاقة، وتطور العلاقة مع القوى غير المستعدة لتطبيق العقوبات وصعوبة الحصول على تأييد الأمم المتحدة للعقوبات، فضلاً عن تحكم الإدارة الروسية في القرار الاستراتيجي نتيجة لطبيعة النظام السياسي الروسي.

3- حجم التجارة الروسية مع الاتحاد الأوروبي والولايات المتحدة تراجع منذ أزمة القرم لصالح التطور في التجارة مع الصين التي لا توافق على الإجراءات العقابية الغربية ضد روسيا، مع ملاحظة أن التجارة الصينية الروسية يتم قسط من حسابها بغير الدولار؛ فقد تراجع نصيب الصادرات الروسية المقيّمة بالدولار مع الصين من نحو 97.1% عام 2014% الى نحو 22.7% حالياً، كما أن الصادرات الصينية لروسيا بغير الدولار تصل الى 40%، وهو ما يقلّل نسبياً تأثير الإجراءات المصرفية على روسيا.

الخلاصة

1- احتمالات المواجهة العسكرية المباشرة بين الناتو وروسيا مستبعدة الى حدّ كبير.

2- التعددية القطبية تتزايد مظاهرها في النظام الدولي على حساب الأحادية القطبية.

3- القدرة الروسية على مواجهة العقوبات تحسّنت نتيجة بناء روسيا استراتيجيتها على أساس توقّعها استمرار التنافس الغربي معها، منذ أزمة القرم 2014.

4- قد تستمر الأزمة بين الطرفين لفترة تراوح بين 6 و10 سنوات طبقاً لنماذج القياس التي أشرنا إليها، ما لم يظهر المتغيّر الذي تسميه الدراسات المستقبلية المتغيّر القليل الاحتمال العظيم التأثير (Low Probability-High Impact).

المراجع والمصادر

[1] -Kern Alexander- Economic Sanctions :Law and Public Sanctions ,Palgrave Macmillan.2009.pp.8-29.-

[3] -لمزيد من التفاصيل حول هذه المفاهيم انظر:

-https://www.mei.edu/publications/blockade-and-embargo-have-different-meanings

-https://scholarship.law.ufl.edu/facultypub/192/

-https://www.investopedia.com/terms/e/embargo.asp

-https://library.cqpress.com/cqresearcher/document.php?id=cqresrre1951062000

[4] -Dursun Peksen-Socio-Economic and Political Consequences of Economic Sanctions for Target and Third-Party Countries –University of Memphis.2018.p.1-4.

[5] -https://voxeu.org/article/global-sanctions-data-base

[6] -Terzidis Nikolaos and Jeroen Klomp-The Impact of Economic and Political Sanctions on Economic Growth. A panel Data Analysis, Wageningen University.2015.pp.61-62. 

قام الباحثان في هذه الدراسة بدراسة نتائج 717 حالة عقوبات اقتصادية خلال الفترة من 1970 الى 2012،

وتؤكد دراسة لمعهد بروكينغز المؤشرات نفسها الواردة في الدراسة السابقة: انظر التفاصيل: https://www.brookings.edu/testimonies/economic-sanctions/

[7] -  Sylvanus Kwaku Afesorgbor and Renuka Mahadevan

European University - The Impact of Economic Sanctions on Income Inequality of Target States

Institute- 2016.pp.9 and 16.

[8] -The Impact of UN and US Economic Sanctions on GDP –Matthias Neuenkirch and Florian Neumeier

 Growth, Research Centre International Economics, Vienna .working Paper.no.138.2015.pp.10-21 

[9] - Mario Larch(et.al)-Quantifying the Impact of Economic Sanctions on International Trade in the Energy and Mining Sectors. CESifo Working Papers.8878.Feb.2021.pp.3. 27

[10] -Mehmet Onder-Economic sanctions outcomes: An information-driven explanation-. Journal of International Studies, 14(2).2021.p.48. 

وتتقارب نتائج هذه الدراسة مع نتائج دراسة أخرى للباحث نفسه حول فاعلية العقوبات الاقتصادية، حيث وجد أن نسبة النجاح العالي كانت في حدود 35% بين 125 حالة عقوبات اقتصادية، بينما نسبة النجاح التام كانت 24%، انظر:

Mehmet Onder-International Economic Sanctions Outcome: The Influence Of Political Agreement,phd,thesis. Wayne State University.2019 p.141.

[11] -https://voxeu.org/article/global-sanctions-data-base

[12] -https://foreignpolicy.com/2022/01/30/us-sanctions-reliance-results/

[13] -Johnpatrick Imperiale-Sanctions by the Numbers: U.S. Sanctions Designations and Delistings, 2009–2019-Centre for a New American Security,Feb .27.2020

[14] -https://www.gao.gov/assets/gao-20-145.pdf

[15] -https://www.reuters.com/markets/europe/how-financial-western-sanctions-might-target-russia-2022-01-19/

[16] -https://santandertrade.com/en/portal/analyse-markets/russia/foreign-trade-in-figures

[17] -https://www.china-briefing.com/news/russia-china-bilateral-trade-up-30-9-in-2021/

[18] -Mrugank Bhusari and Maia Nikoladze- Russia and China: Partners in Dedollarization ,Atlantic Council-Feb.18.2022..

[19] -Daniel P. Ahn and Rodney Ludema- Measuring Smartness: Understanding the Economic Impact of Targeted Sanctions- U.S. Department of State Office of the Chief Economist Working Paper 2017-01.pp.20-33